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美軍防務采辦改革的發展動向

來源:互聯網 責編:大嘴 作者:曾天翔 時間:2007-05-03

1.引言
  進入21世紀以來,美國國防部展開了更廣泛、更深入的新一輪采辦改革,其改革的發展趨勢是從局部改革采辦過程,提高采辦效率走向全面改革采辦過程,建立新的采辦系統。 21世紀的前五年(2001-2005年),美軍防務采辦改革基本上還是延續了20世紀90年代的改革思路,局部地改革采辦過程(狹義的采辦)。
  美軍2001年四年一度的防務審查(QDR)為美國國防部確定了向基于能力的部隊轉型的方向,推行全壽命周期系統管理(TLCSM)和基于性能的后勤(PBL)。2001年和2003年國防部兩次修訂采辦指令和指示5000系列文件,采用了以知識為基礎的漸進式采辦策略,把技術開發和系統研制分開。此外,2003年建立了聯合能力集成與開發系統(JCIDS),適應聯合作戰需求和基于能力的采辦策略;2004年建立了"規劃計劃預算與執行系統" (PPBE),改進國防資源分配工作。2005 建立防務采辦績效評估委員會(DAPA),加強對防務采辦工作的監督和審查。
   2005年11月美國政府責任監督辦公室(GAO)的審查報告、2006年防務采辦績效評估(DAPA)委員會的評估報告和2006年發布的四年一度的防務審查(2006 QDR)報告認為,國防部武器裝備采辦系統和采辦過程乃然存在嚴重的問題,在今后的采辦改革中仍然需要大量的、艱巨的工作,才能獲得防務采辦過程所需要的效率和響應能力。從2006年開始,美國國防部將全面改革防務采辦過程和采辦系統。
   2.局部改革采辦過程,提高采辦效率
  美國國防部總結多年防務采辦的經驗教訓,于80年代中期建立了一個三位一體的采辦系統,該采辦系統是一種有效集成三個獨立過程的簡單的結構,這3個重迭的過程(廣義的采辦過程)包括要求評估過程、預算和計劃過程和采辦過程(狹義的采辦過程),簡稱要求、預算與采辦過程,美軍在21世紀前五年的防務采辦改革主要集中在采辦過程,見圖1。
   2.1 優先采用"漸進式采辦"策略,加速使成熟技術轉變成作戰能力
  美軍2001年頒發的國防部指令5000.1"防務采辦系統"采辦政策指出::為確保服務采辦系統盡可能迅速地向用戶提供有用的軍事能力,應將漸進式采辦作為作戰需求的優選方法。實質上,漸進式采辦是不要求新研裝備一次達到所有的采辦要求,而是通過一批、二批、三批的不斷研制,逐步改進來達到所有的采辦要求。
  漸進式采辦是為用戶快速采辦成熟技術時應優先采用的國防部策略。它提供遞增的、認可的和預先的能力,并滿足未來提高能力的需要,其目的是使需求及現有能力與資源取得平衡,并使用戶盡快獲得能力。該策略的成功取決于協調一致和持續的要求定義以及技術的成熟性,它們促成了系統按規律研制和生產,從而為裝備方案提供了不斷增長的能力。
   2003年頒發的國防部指示5000.2"防務采辦系統運行"指出,實現漸進式采辦的途徑要求用戶、試驗方和研制方之間開展通力合作,包括開展"螺旋式研制"和"遞增式研制"方法。
   2.2 推行"基于能力的采辦"策略,適應聯合作戰的需求
  為配合國防戰略的轉變,美國建軍模式要求重點建設應對21世紀新威脅的能力,而不只是應對特定地區的威脅和需求。同時,美軍基于對當前世界形勢發展的判斷,提出對美國威懾存在著很大的不確定性的結論,制定防務戰略的出發點已從"以威懾為基礎"轉變為"以能力為基礎"。
  為了適應聯合作戰的需求,實現新的防務戰略,改變了"基于需求"的傳統武器裝備采辦策略,確立了"基于能力"的新武器裝備采辦策略。美國國防部于2003年建立"聯合能力集成和開發系統"(JCIDS)來取代"需求生成系統"(RGS)。JCIDS是按照國防部的設想對軍隊進行轉型所需的三個主要決策支持過程中的一個。它所確定的程序可支持參謀長聯席會議主席和聯合需求審查委員會對聯合軍事需求進行確定、評估和優先排序。這些需求反映在支持采辦過程的一系列文件中,包括:"初始能力文件"(ICD)、"能力開發文件"(CDD)和"能力生產文件"(CPD)。
   2.3 運用"基于性能的后勤"策略,減少后勤負擔
   2003年頒發的5000.1采辦文件提出了"基于性能的后勤"(PBL)策略,要求項目經理應制定和實施PBL策略,使整個系統的可用性最高,同時又使費用最低和后勤負擔最小。并應根據法律要求,借助政府/工業部門合作伙伴關系,最好地利用公共和私營部門的能力。
  國防部2004年11月頒發的"基于性能的后勤產品保障指南"指出,PBL是國防部首選的產品保障政策?;谛阅艿暮笄诘谋举|是購買性能,而不是像傳統的方法那樣購買個別零部件或修理活動。實施PLB可以經濟有效地滿足作戰部隊的作戰要求,實施PLB的基礎是合伙。
  國防部積極地改革合同和投資機制以便購買按照效能準則度量的可用性和戰備完好性。國防部和每個軍種都積極地實施PBL。從2000年第一個PBL項目海軍陸戰隊Honeywell輔助動力裝置,到2002年有57個項目,2005年現有和計劃的主要PBL項目累計數達到143個。PBL項目已經取得明顯的效益。海軍項目的反應時間減少70%~80%。
   2.4 改革要求評估過程,適應聯合作戰需求和基于能力的采辦策略
  在要求評估方面,2003年建立了聯合能力集成與開發系統(JCIDS),以適應聯合作戰需求和基于能力的采辦策略。
  首先,在要求分析方面有更大的聯合性,利用各種機會把各相關的軍種任務更緊密地結合一起。例如聯合攻擊戰斗機(JSF)和聯合戰術無線電系統(JTRS)等。國防部建立了JCIDS過程是通過建立新的要求審查聯合組織來與各軍種的狹窄的本位主義作斗爭。這個組織稱為聯合能力委員會(FCB),替代聯合需求監督委員會(JROC)。FCB的人員來自每個軍種、國防部長辦公室和軍事能力的最終用戶,即聯合作戰司令部的代表。
  其次,JCIDC利用更廣泛的"基于能力"的方法而不是傳統的基于平臺或系統的方法來確定新的要求,因為采用傳統的基于平臺的方法來確定下一代的裝備的過程是一種種僵化的過程,缺少靈活性。JCIDS將促進國防部考慮,一個新裝備是否全部滿足能力要求的最佳備選方案。大概有一種更有效和簡便的方法來產生對戰場有給定的影響,為了促進思想轉變,按照公認的軍事能力設立6個FCB,以包括所有的戰場需求。
   2.5 改革規劃和預算過程,提高資源分配效率
  在規劃和預算過程中,美國國防部一直使用44年前麥克納馬拉時代建立的計劃、規劃和預算系統(PPBS)。PPBS已成為三軍每年決定投資優先順序和權衡規定的有限資源的一種儀式。PPBS過程重視規劃和預算,輕視正式的計劃,除非強有力的國防部長能夠對三軍施加優先順序的影響,否則PPBS仍然按照三軍的要求實施。2003年PPBS由規劃、計劃、預算和實施過程(PPBE)替代。PPBE過程企圖在資源分配過程中增加國防部其他成員的聲音。PPBE過程從在國防部長戰略計劃指南(SPG)中規定固定的目標開始。在SPG之后進行深入的分析,旨在對三軍提供更具體的規劃指南,而不是由三軍獨立制定它們的項目目標備忘錄(POM)。關鍵的是國防部在POM制定過程開始就尋求作戰司令官的輸入信息。使司令官們有機會根據他們實際需求來影響資源分配。
  同原來的規劃計劃預算系統相比,規劃計劃預算與執行系統更好地體現了"基于能力"的采辦策略,強化與軍事作戰能力的結合;計劃階段與預算階段同時進行,縮短計劃編制周期,只是在兩個階段后期對制定的計劃與預算進行一定的協商與調整;把"一年一滾動"編制制度轉變為"兩年一滾動",并注重進行項目評審。
   2.6 設立防務采辦績效評估委員會,加強對采辦工作的監督
  盡管狹義的采辦過程經歷了長時間的改革,但是國防部的采辦過程的改進一直幾乎是人們感受不到的,因為裝備的研制工作通常需要更多的時間和費用來實現初始計劃的目標。GAO最近的報告指出,過去的5年中,5個重大的武器裝備的費用從2900億美元增加到5500億美元。美軍在重大采辦項目中成本增加和進度拖延的問題日益嚴重,美國國會要求美國國防部加強對其國防采辦過程的審查力度。
  國防部高層領導委任國防部常務副部長England負責組織,并于2005年7月7日成立了防務采辦績效評估(DAPA)委員會,負責對國防采辦工作進行審查,并向國防部長提供有關的改革意見、建議及可行的實施計劃,以提高國防采辦工作的效果。DAPA由退休的空軍中將Ronald.T.Kadish領導的軍方與工業部門的專家組成,接受國防部常務副部長的直接領導。
   3.全面改革采辦過程,建立新的防務采辦系統
  防務采辦績效評估(DAPA)委員會在2005年對防務采辦過程進行了全面的審查與評估,歸納出42個需要重點引起注意的問題范圍,并提出了防務采辦績效的綜合評估結論以及今后實施采辦改革的原則。
   DAPA的評估結論指出,一個有效的采辦系統要求采辦具有良好的穩定性和連續性,而且通過對采辦、預算、要求、組織機構、工作隊伍和工業界等6個重大組成要素的集成轉型能夠實現采辦的穩定性和連續性,并且能夠降低費用,提高采辦績效,加速每年提供的關鍵能力。
  因此,目前美軍防務采辦改革的發展動向是全面改革廣義采辦的過程,建立一個新的采辦系統。該系統應能夠有效應對不穩定的外部環境、快速和多變的安全環境以及隨著全球市場擴展而出現的國家問題的挑戰,按要求的費用和進度,為作戰部隊提供所需的作戰能力。
   3.1改革采辦過程
  國防部將改變研制項目的采辦策略,在研制項目中把時間作為一個關鍵性能參數。從國防部歷來強調的交付100%性能的策略,轉變為在限制的期間內,從里程碑A開始不大于6年的時間內交付有用的軍事能力的新策略。
 ?。?) 國防部將修改DOD5000系列文件,把"定時研制"作為重大武器裝備項目研制的優先采辦策略。這一策略將要求從里程碑A決策點開始大約6年內向作戰部隊交付第一個新研制的裝備。通過早期將基本能力投入現場使用,使用戶更加明確了解在將來的批次或螺旋式改型應當提出的要求,而且各種技術將達到成熟狀態,使生產廠能夠滿足這些后續要求。
   l 定時研制與漸近式采辦不同在于確立了具體的時間范圍,在該時間范圍內有用的軍事能力將投入現場(戰場)使用,而且要建立預算、要求和使用試驗過程來支持軍事能力投入現場使用。整體能力的技術完好性水平將在該具體的時間范圍內支持軍事能力投入現場使用。
   l 在有用的軍事能力投入現場使用之前不應調整研制的時間范圍來滿足新的要求或軍事能力的提高。漸近式和螺旋式研制在確定初始作戰能力之前,可以適當考慮提高能力和增加要求,但是定時研制則不允許。
   l 定時研制和項目管理將顯著地減少系統研制的時間,降低投資賬目壓力并增加所有項目投資的穩定性。
 ?。?)對聯邦采辦條例防務補編提出建議更改,建立基于風險的來源(承包商)選擇過程,在選擇過程中對大部分的費用建議由工業與政府協議替代。接著做出經濟承受性決定,以確定那些建議是在競爭的范圍之內。這將減少合同規定的性能和費用風險,并將激勵工業承包商在研究與研制和重大設備上投資,而且增加項目執行的穩定性。
 ?。?)強調按照DODI5000.2的條款實施,要求試驗與評價計劃(TEMP)應作為里程碑B決策的一部分被批準,并重新調整里程碑B決策點,使之出現在初步設計評審。在此階段中,應有足跢的信息可用,而且技術成熟性和裝備設計達到足跢成熟狀態, 以便確定將滿足定時研制采辦基線要求的具有高置信度的費用,進度和性能門限值。這將進一步降低項目費用、進度和技術風險,并顯著增加項目的穩定性。
 ?。?)修改DOD5000系統文件,要求試驗與評價主計劃和初始使用試驗與評價計劃應在里程碑B之前完成文件制定和簽署工作。這將減少在研制階段后期使用試驗提出要求的機會。
 ?。?)由軍種采辦執行官指派項目經理從里程碑B到提交超越初始小批量生產報告的期間對每個基線負責。這將增加采辦領導層的穩定性。
 ?。?)修改DOD5000系統文件 ,將里程碑B移到初步設計評審完成之后,這將使項目費用、進度和性能的期望值保持穩定。
   3.2改革預算過程
  國防部將改革規劃、計劃、預算和執行過程并使重大武器裝備研制項目的投資穩定。
 ?。?) 建立獨立的和穩定的采辦項目賬戶,以減緩由于國防部非采辦賬目短缺拖延項目進度并最終增加項目總費用的趨勢。這將大大地減少為解決預算年不足而使項目中斷發生的可能性,并顯著提高項目投資穩定性。
 ?。?)通過由軍種級承擔最終責任,在穩定的采辦項目的賬戶中設立管理儲備金。管理儲備金的產生將大大地減少在項目執行過程中預料不到的技術故障的影響并使合同的管理和執行過程保持穩定。
 ?。?) 調整項目估計方法以反應高置信度的估計,即在估算項目的基線時,規定80%的項目以估計的費用或低于估計的費用完成全部研制工作。
   3.3 改革要求評估過程
  國防部將改革要求評估的不確定過程以適應新的安全環境,改革措施包括把作戰司令部作為要求評估的推動力,和改革使用試驗過程。
 ?。?) 國防部指派作戰司令部的司令官為每個作戰計劃和應急事件計劃準備擴展的計劃附件。這些附件更改周期為兩年,并對滿足任務要求的能力狀況作出15年的預測。
 ?。?)由參謀長聯席會議主席指派JCS/J-8替代聯合能力集成和開發系統,領導作戰司令部將擴大的計劃附件綜合到國防部范圍、按時間分階段的聯合能力采辦和放棄計劃中,并在兩年周期內進行審查和更新。
  該計劃將定義新裝備研制過程將達到的能力,新裝備研制過程將受負責采辦、技術和后勤的副國防部長領導。在這過程中,各軍種和防務局將競爭提供在聯合能力采辦和放棄計劃中確定的能力差距的解決途徑,這將提供一個時間固定的研制過程,包括評估作戰部隊提出的需求、列出這些需求的優先順序并且實現這些需求過程,它還可以使要求確定更為合理化和平衡。這一措施將增加項目起動過程的穩定性。
   (3)國防部將提出有關對初始使用試驗和評價的費用和時間進行約束的法規并制定實施指南。這將保證使用試驗的重點放在最可能遇到的環境中的試驗。這將減少項目進入生產階段的關鍵性轉變階段中的費用不穩定性。即減少轉入生產階段中的費用增長的可能性。
   (4) 國防部探索產生一種使用上可接受的評價試驗分類,并制定實施指南。當按照使用試驗與評價主任確定的準則進行試驗時,裝備的性能沒有全部滿足要求,但是當作戰司令部官已決定被試驗的裝備提供了使用上有用的能力,而且作戰司令官希望被試的裝備立即投入現場使用時,則該裝備被評價為使用上是可接收的。這將限制在試驗過程中增加要求,因為裝備的性能超過了項目起動時確定的水平。因此增加了研制過程的穩定性和轉入生產階段的穩定性。
 ?。?) 由國防部副部長(負責采辦、技術和后勤)授予軍種采辦執行官的職權(包括項目執行官和項目經理)對未來的生產批次或項目螺旋改進重新安排達到非關鍵性能參數要求的進度。這將有助于保持時間固定的研制項目交付的要求,并將限制系統的研制時間,從而減少項目風險并提高按時滿足作戰司令官能力需求的能力
 ?。?)國防部副部長所屬的研究與工程局副局長應協調軍種科學與技術轉移計劃并積極參與聯合能力采辦和放棄過程,以再次強調"技術推動"創議。這將減少將基本知識的方法用于系統研制和采用定時研制的采辦過程可能產生的風險。
  隊伍與組織機構
   3.4 改革工作隊伍與組織機構
   DAPA建議國防部通過使三軍加入采辦管理的機構中,重新調整最低層管理的責任、權限和會計責任。并簡化監督過程。
   (1) 建立四星級軍種系統司令部向軍種參謀長和海軍作戰部長和軍種采辦執行官報告工作。四星級軍種司令部將根據基于正式培訓、教育和實踐經驗的情況,確定適當的資格確認要求,負責調整采辦隊伍,包括要求、采辦和預算人員。該司令部為采辦隊伍提供倡儀,并對項目經理進行正式或非正式指導,它從項目開始(里程碑B)到批生產結束,通過對采辦隊伍的逐日監督項目執行情況,來增強項目執行力度。軍種系統司令部將指導和管理軍種裝備解決途徑建議的制定并對將來軍種的技術要求提出倡議。
   (2) 設立軍種采辦執行官和副軍種部長,具有行政3級的職位,軍種采辦執行官將通過軍種系統司令部在從里程碑B到最終生產期間,負責監督每日的項目執行和各項目的綜合情況。該活動將保證在重大采辦項目的裝備設計、研制和生產階段中,建立并保持項目執行中的責任,會計責任和權限的明確范圍。
   (3)對軍種采辦執行官應制定法規,作為5年固定的可更新的候選職位。這將增加采辦過程領導關系的穩定性和連續性。
   (4)由白宮聯絡辦公室組建一支非職業高級執行官和政治任命者來滿足執行官職位的要求,以在采辦過程中使領導具有穩定性。
   (5) 指定負責采辦、技術和后勤的國防部副部長USD(AT&I)作為聯合要求監督委員會的正式成員,并把職權授予USD(AT&I)、使他對預算和新創立的"采辦穩定性估計"項目有權力。這些行動將增強USD(AT&I)的職權并增加采辦防務采辦項目的穩定性。
   ((6)指派USD(AT&L)負責建立并且運行裝備研制過程以反應在聯合能力采辦和放棄計劃所確定的作戰司令部的能力的需求,。
 ?。?) USD(AT&L)應放棄采辦綜合產品組,而且由重點在支持聯合項目決策上的少數人員來代替現有的監督過程。這將保證軍種采辦執行官、項目執行官和項目經理的會計責任不被擴散。
   3.5 改革與工業界的關系
  國防部與工業界分享長期計劃并重建項目的競爭,其目標是鼓勵工業界對現有項目的未來技術和性能進行投資。
 ?。?)國防部定期主持與工業界的執行官一起參加的圓桌討論會,邀請6個主承包商和主要轉包商的首席執行官參加圓桌會議,分擔防務能力采辦和放棄計劃并調整工業與防務戰略規劃。從而鼓勵工業界對國防部的重要領域投資并確保一個健壯的工業基地來滿足國防部的需求。
 ?。?)修改DOD5000系列文件來要求政府了解并支持重分大系統購買決策的正式競爭,該決策涉及主導系統綜合商的采辦策略。主導系統綜合商采辦策略減少了轉包商競爭和影響供應商基地的可視性,因此,增加了國防部不能獲得所要求能力的風險。對于所有I類的采辦項目,主導系統綜合商、主承包商或原設備制造商,如何選擇或競爭轉包商的選擇是來源選擇競爭的關鍵因素。此外,轉包商管理應是承包商績效評估報告中的重要評價因素。
 ?。?)評價工業界合并的影響及非預料的后果。這種評審應與對現有安全環境以及有關工業界的基本假設的特性評審一起進行,這些評審是制定政策、法律和條例的基礎。(作者:中國航空工業發展研究中心航空技術研究所 曾天翔)

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